Rumo à sustentabilidade: o planeamento urbano participativo (página 3)

1. De um modo geral, o processo de planeamento estratégico iniciou-se com a adjudicação, pelas autarquias, da elaboração dos planos a empresas de consultoria privadas. No entanto, houve fraca variedade metodológica, dado que estas empresas foram em número reduzido, e mesmo assim, recorreram quase aos mesmos técnicos – dada a insipiência de pessoal qualificado e de estudos de estratégia territorial em Portugal.
2. Posteriormente, essas empresas constituíram equipas pluridisciplinares que procederam à recolha de informação. Esta recolha incidiu, essencialmente, na consulta de documentos anteriores de planeamento, nomeadamente os Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT). Em alguns casos, nesta etapa também foram efectuadas entrevistas às principais entidades e agentes da cidade, como aconteceu na Guarda.
3. Formulação do diagnóstico da cidade, do município ou do eixo/sistema urbano, nomeadamente utilizando técnicas de análise SWOT.
4. Em alguns casos, com vista a definir estratégias de intervenção, foram realizados exercícios de consulta através de entrevistas, reuniões ou pedidos de pareceres. Os agentes mais solicitados foram as associações empresariais, as delegações da administração central, as associações de municípios, estabelecimentos de ensino e associações culturais e sociais. Ou seja, de uma forma geral, os agentes mais influentes e, presumivelmente, aqueles com maior capacidade de intervenção. Este processo variou bastante, quer em amplitude quer no momento em que ocorreu. Nuns casos teve lugar logo no início do processo de formulação – e.g. Castelo Branco e Guarda –, noutros ocorreu na fase a jusante da elaboração dos planos, requerendo unicamente um parecer da parte das entidades consultadas – e.g. Leiria/Marinha Grande. Em alguns casos – e.g. Aveiro e Castelo Branco – também ocorreram encontros para debater algumas áreas temáticas, todavia, quando houve lugar a discussões, estas foram pouco conclusivas e irrelevantes, baseando-se em considerações generalistas e com uma visão parcial e paroquial, dado que, embora os participantes tenham contribuído com algumas propostas, as ideias básicas dos documentos foram formuladas previamente e poucas alterações sofreram. Além disso, não foram adoptados processos de participação alargada com a sociedade civil e, de uma forma geral, a concertação (negociação e contratualização) com agentes privados para se constituírem parcerias de desenvolvimento, foi um processo incipiente, não responsabilizando nem implicando os seus responsáveis na realização dos projectos e acções.
5. A partir do diagnóstico foram detectadas as especificidades e capacidades competitivas de cada cidade e definidas as apostas estratégicas, fixados os objectivos estratégicos e definidas as linhas de intervenção que contribuiriam para a operacionalização do plano.
6. Após a redacção do plano preliminar, de um modo geral, procedeu-se à constituição de uma estrutura organizativa, assumindo designações diferentes, consoante as cidades: Gabinete de Cidade, Gabinete do Eixo Urbano, Conselho do Plano Estratégico. No entanto, embora estas estruturas organizativas tivessem características diferentes quanto à sua constituição, todas elas eram de cariz consultivo, incluindo a participação das entidades mais intervenientes e ‘representativas’ dos interesses locais e sectoriais ao nível urbano. No entanto, os critérios de ‘representatividade’ não foram explicitados, levando à exclusão de muitos actores locais de forma arbitrária. Desta forma, a estrutura organizacional adoptada, aparece pouco representativa dos interesses e perspectivas locais. Por isso, o processo de planeamento limitou-se a seleccionar as "forças vivas", os actores mais influentes, com capacidade de exercerem pressão, com interesses nem sempre claros, dada a insipiência do processo participativo. O seu modo de funcionamento, na maioria dos casos, consistiu na realização de reuniões plenárias, ou, em menor grau, também na constituição de grupos de trabalho sectoriais envolvendo os representantes de cada área de intervenção (e.g., Castelo Branco). A sua principal finalidade foi darem o parecer final aos planos estratégicos, antes das Assembleias municipais procederem à sua aprovação. Complementarmente, e em menor grau, desenvolveram outras actividades de divulgação e promoção da cidade e do planeamento estratégico. Estas actividades são, contudo, residuais, facto indiciador dos Gabinetes de Cidade se terem, na sua maioria, circunscrito à fase de formulação e aprovação dos planos, não assumindo outro tipo de funções, designadamente ao nível da sua implementação, contrariando as expectativas criadas inicialmente. Além disso, em algumas cidades, o Gabinetes de Cidade só foi criado após a elaboração do plano. Normalmente, o parecer final do Gabinete de Cidade à proposta de plano foi favorável, pressupondo ou um bom trabalho anteriormente desenvolvido pela equipa técnica na escolha das medidas a implementar, ou reflexão incipiente por parte dos elementos desse gabinete, não havendo lugar ao debate de ideias de forma aberta e construtiva, deste modo, o consenso foi dado a priori, dado que os participantes constituíram os actores mais influentes e com maior capacidade de intervenção, reproduzindo-se as relações de poder existentes, não havendo lugar à participação de representantes de interesses divergentes, que questionassem o status quo, as relações de poder estabelecidas. Outras cidades (e.g., Guarda e Castelo Branco) constituíram ainda um organismo de comunicação com vista à divulgação e comunicação do plano estratégico, bem como a concepção de uma estratégia de promoção da cidade no exterior.
7. De uma forma geral, antes da entrega do ‘produto final’ foram redigidos e apresentados ao cliente (câmaras municipais ou associações de municípios) vários documentos intercalares.
8. A última etapa consistiu na implementação das medidas constantes nos planos – fase que ainda decorre.

Com insistência, os planos estratégicos, nas suas notas introdutórias se vangloriam da metodologia "participativa" adoptada, no entanto, durante a sua realização buscou-se a participação dos agentes institucionalizados da sociedade civil – de algumas entidades "representativas" dos diferentes interesses em jogo – mas não com a população em geral.

Como tal, dado que não houve um amplo envolvimento do maior número possível de agentes, na primeira fase da formulação dos planos, assistiu-se a uma fraca representatividade de interesses, pois fica a dúvida se estes agentes institucionalizados, serão os actores com mais relevância e dinamismo na vida económica e social local, que sejam representativos dos diferentes interesses, opiniões e sensibilidades.

A utilidade dos Gabinetes de Cidade foi meramente formal com carácter consultivo, ao darem os pareceres aos planos estratégicos por imposição da candidatura ao financiamento do PROSIURB e não um organismo com cariz deliberativo onde se procedesse a discussões e tomada de decisões. Como tal, valorizou-se a ‘informação’ em detrimento da ‘participação’.

O processo negocial também foi pouco transparente, uma vez que não ocorreu nas arenas da discussão, mas sim, um exercício individualizado entre cada agente e os municípios. Deste modo, como não houve um diálogo aberto e construtivo sobre as operações estruturantes das cidades, predominam as práticas informais, prevalecendo os contactos pessoais, em detrimento de uma gestão urbana democrática e transparente.

Por isso, dada a arbitrariedade na escolha dos indivíduos que actuam sobre o tecido urbano, resultou um planeamento corporativo, desenvolvendo as suas próprias estratégias e não as estratégias da cidade como um todo. Além disso, o próprio programa PROSIURB também limitava os beneficiários aos municípios ou outras instituições sem fins lucrativos, restringindo, assim, a concertação com o sector privado, de forma a rentabilizar o investimento público.

Devido à falta de organização da sociedade civil, a participação existente além de ter sido limitada na sua amplitude e selectiva quanto aos actores envolvidos, poder-se-á dizer que serviu única e exclusivamente para colmatar as lacunas de conhecimento dos planeadores, seguindo o costume estabelecido do planeamento formal, onde as autarquias esperam que os planos sejam elaborados inteiramente pelos peritos e técnicos contratados, com o mínimo envolvimento delas próprias e da sociedade civil local. As autarquias assumem o papel de ‘clientes’ e responsabilizam inteiramente os peritos pela formulação dos planos, além de que, as próprias equipas técnicas contratadas também se sentem mais confortáveis com a entrega de um ‘produto final’. No entanto, planeamento fácil não é sinónimo de bom planeamento.

Relativamente à vertente de marketing urbano, em vez de se proceder a uma mudança de fundo com carácter didáctico para toda a população e para a promoção da cidade no exterior, na prática, as práticas de marketing urbano, funcionaram mais como um exercício de marketing político e de difusão da existência do plano.

Em todas as cidades se apostava, inicialmente, na concertação intermunicipal e interurbana, não só com as localidades mais próximas (no caso de haver projectos que envolvessem mais do que um município), mas também com cidades mais ou menos longínquas (ao nível das respectivas administrações e instituições), no entanto, não se passou de considerações genéricas no campo dos princípios. Pese embora a forte identificação com o território municipal, para evitar concorrências e desarticulação entre municípios limítrofes, e dada a inexistência de uma atitude voluntarista das suas partes, a constituição de tais associações, poderia ser determinada superiormente pelo Governo central.

Por tudo isto, o processo de formulação dos planos, dado o carácter descontínuo e pontual de concertação com os actores representativos do meio institucional local, centrou-se na equipa técnica, na aprovação do plano pela autarquia e com a consulta restrita e selectiva de algumas instituições.

Analisando mais atentamente os documentos de estratégia, verifica-se que alguns deles não passam de simples reflexões que tratam de responder às exigências normativas dos domínios de actuação do PROSIURB, e deste modo não foram definidas estratégias que valorizassem as potencialidades e que promovessem um desenvolvimento equilibrado e sustentável. Além disso, a visão de cidade desejada (consubstanciada na definição dos objectivos centrais dos planos), raramente foi operacionalizada através das medidas e acções propostas, uma vez que para algumas cidades são visões bastante ambiciosas, sem a sua materialização em acções concretas.

Alguns objectivos estratégicos têm um carácter vago e generalista, não se ramificando em sub-objectivos mais específicos ou sectoriais. Deste modo, a sua indeterminação é um entrave à posterior operacionalização e avaliação do plano. Este facto reflecte a não ponderação das capacidades de intervenção dos actores de forma a preverem as capacidades de implementação e monitorização das estratégias e das propostas. Como tal definem-se estratégias indirigidas e acções sem tomadores. Pela mesma razão se definem extensas listagens de medidas sem indicação de prioridades, nem se salientam os projectos estratégicos estruturantes (salvo Aveiro).

Os projectos/acções a implementar distribuem-se por um leque variado de áreas de intervenção. No entanto, privilegiam-se mais aqueles que são dependentes das fontes de financiamento existentes, sendo de especial relevância o domínio transversal da promoção da qualidade de vida, e valorizando-se mais as medidas de cariz material – como a construção de infra-estruturas e equipamentos –, em detrimento das medidas de ordem imaterial. Este facto reflecte que as carências de ordem infra-estrutural e de satisfação das necessidades básicas das populações ainda eram debilidades estruturais por resolver.

Desta forma, a maioria das acções ou projectos definidos são da competência da autarquia (e.g., Aveiro e Guarda), com financiamento parcial da administração central, devido ao objectivo subjacente da realização dos planos – a candidatura ao PROSIURB – e não a definição de um projecto de cidade, que envolvesse e comprometesse todos os agentes, públicos e privados, na execução de projectos estruturantes, que servissem de alavanca para o desenvolvimento da cidade. Este fenómeno é o reflexo da incapacidade de delinear um projecto mobilizador definido em conjunto com os actores locais com capacidade de intervenção, que envolvesse mais o sector privado em parcerias com os agentes públicos. Deste modo, mesmo com o planeamento estratégico se continua a pôr a tónica na vertente assistencialista do desenvolvimento local, sendo o plano concebido para a câmara municipal e não para a cidade.

Alguns planos, pela sua qualidade, apresentam alguns projectos estruturantes (e.g., Aveiro, Castelo Branco, Leiria-Marinha Grande) com a priorização das medidas e a discriminação dos intervenientes e fontes de financiamento, outros planos consistem em longas listagens de medidas sem carácter estratégico (e.g., Viseu), uma vez que não se procede a qualquer priorização ou hierarquização das medidas dado o grau da sua pertinência, nem a distinção entre as medidas de curto e de longo prazo. Em vez disso, apresenta-se uma longa listagem de medidas sem a devida enunciação das orientações estratégicas, multiplicando-se projectos e acções sem haver a devida racionalização. Além disso, por vezes dá-se ênfase às medidas de curto prazo em detrimento das medidas de longo prazo, dada a insuficiência dos estudos de prospectiva ou a satisfação das necessidades políticas imediatas das autarquias, nomeadamente tentar maximizar as possibilidades de financiamento previstas no PROSIURB. Também não são apresentados os respectivos programas operacionais de execução, nem a sua hierarquização e calendarização, nem foram definidos os mecanismos de acompanhamento e revisão dos planos. Deste modo, descurou-se o que era estratégico, distinguindo o essencial do acessório e evitando exaustividades e generalidades, por forma a canalizar recursos escassos para projectos estratégicos, com efeitos multiplicadores e de contágio, por forma a rentabilizar os investimentos.

Uns planos limitam a sua área de intervenção às freguesias consideradas urbanas (a maioria), outros englobam o território de todo o município ou mesmo da região envolvente, como é o caso da Guarda que, atendendo às debilidades da sua região, as estratégias de desenvolvimento atenderam ao carácter simbiótico do desenvolvimento regional, articulando o desenvolvimento rural com o desenvolvimento urbano. Por outro lado, enquanto que umas cidades apostam, de forma emancipadora, na inovação, através da potenciação dos recursos endógenos e na fixação de recursos exógenos, outras cidades, negligenciam as potencialidades que poderão vir a desempenhar no futuro (e.g. Viseu). No entanto, em termos gerais, raramente se dá relevância às estratégias de descentralizar a cidade (cidade polinucleada), conferindo uma maior urbanidade às periferias. Além disso, também se aposta mais nas operações de urbanismo do que em exercícios integrados de desenvolvimento económico e social, através da concepção de um projecto global para a cidade, na sua articulação com a região.

Pode-se concluir que, embora alguns sejam documentos técnicos dotados de algum rigor, outros apresentam um cariz desarticulado da definição das acções, sem a concepção de uma base teórica subjacente sólida.

Como os planos foram elaborados para cumprirem os requisitos de acesso aos fundos provenientes do PROSIURB, a maioria das acções foi implementada quando foram disponibilizadas as verbas oriundas da administração central ou dos fundos comunitários, dada a limitada capacidade financeira dos municípios em desenvolver projectos de alguma envergadura. Como, em muitos casos, não houve lugar a uma contratualização séria, fundamentada juridicamente, através de mecanismos que obrigassem os seus tomadores a implementar as medidas em tempo oportuno, assistiu-se ao seu abandono. Neste caso, muitas das medidas constantes nos planos constituem listas de boas intenções, sem expressão contratual, nem obrigação pela sua execução.

Além disso, o programa PROSIURB, ao definir como destinatários da comparticipação dos fundos apenas os municípios ou as instituições sem fins lucrativos, restringiu a integração de acções e projectos da iniciativa privada, como tal, a maioria das formas de contratualização incluídas neste processo, foram efectuadas entre agentes públicos. Por isso, dadas as escassas concertações (negociações e contratualizações) público/privado, os esforços de implementação dos planos têm sido da responsabilidade das câmaras municipais. Assistindo-se a atrasos significativos, e algumas das suas medidas, uma década passada, perderam a sua pertinência inicial, dado o contexto de mudança de oportunidades e desafios.

Os planos estratégicos de Castelo Branco e Guarda propõem formas de articulação entre as políticas emanadas do plano estratégico e o planeamento urbanístico, dando indicações para a definição de mecanismos que assegurem a transmissão das orientações estratégicas do plano aos instrumentos de gestão autárquica convencionais (Plano Director Municipal, Plano de Actividades, Orçamento municipal e os Planos Plurianuais) e coordenar investimentos e a localização de equipamentos e serviços, devendo as orientações do plano estratégico serem transpostas para o plano de actividades municipal e para os instrumentos de gestão dos outros agentes implicados [CMCB, 1996; MANUAL/CMG, 1996].

No entanto, o processo de formulação dos planos não conduziu à elaboração de planos de médio prazo e planos estratégicos sectoriais, enquadrados pelo plano estratégico de cidade, com um carácter mais operacional, com vista a estabelecer uma calendarização da execução das acções, indicando os recursos a disponibilizar e meios a mobilizar para cada projecto ou acção, bem como a responsabilidade pela sua execução. Por isso, o planeamento ficou amputado da sua componente de programação e, como consequência, de difícil implementação. Além disso, os planos não foram revistos, nem reajustados, desconsiderando as mutações entretanto ocorridas nos vários contextos e não previstas inicialmente. Ao considerar o documento de planeamento como um "produto acabado" – e não como um processo dinâmico e iterativo –, o plano devido à falta de flexibilidade foi incapaz de enfrentar acontecimentos inesperados, de absorver mudanças e adaptar-se rápida e eficazmente a novas situações.

Embora o PROSIURB pretendesse ser um instrumento de inovação institucional, no sentido de fomentar uma maior eficiência e flexibilidade na gestão urbana, ao contribuir para o desenvolvimento de princípios estruturantes de desenvolvimento através da implementação de processos negociados de planeamento estratégico, a realidade estudada demostra a fraca capacidade de intervenção e de compromisso dos actores locais, não permitindo consolidar o modelo de desenvolvimento pretendido. De facto, a perspectiva integrada do planeamento estratégico, embora trouxesse novas orientações aos exercícios de desenvolvimento das cidades de média dimensão, lutando contra as limitações do planeamento urbano normativo e a tendência para a realização de operações sectoriais e fragmentadas, as antigas estruturas e métodos de planear as cidades parecem continuar inscritos no pensamento e na acção dos responsáveis, além de que a adopção dos novos princípios é feita com algum grau de deturpação.

O facto de os planos estratégicos terem sido encomendados pelas autarquias, estas encararam-nos como mais um instrumento administrativo para acederem a fundos, como tal, rapidamente se chegou à inoperância ao não se considerarem convenientemente as potencialidades de longo prazo. Devido à falta de sensibilidade para as questões do desenvolvimento em geral e do planeamento estratégico em particular, ao facto de se encarar o planeamento e o ordenamento do território como processos administrativos, normativos e burocratizados, ao carácter de urgência com que foram concebidos os planos estratégicos, à ausência de uma sociedade civil organizada e participativa e à falta de confiança entre os agentes locais, não se definiram estratégias viabilizadas através de processos de cooperação e de contratualização. Além disso, devido à resistência dos interesses instalados e como houve falta de transparência na selecção dos agentes de intervenção, surgiram interrogações sobre a sua legitimidade e representatividade.

Em tais situações as contratualizações criadas foram encaradas como sinónimo de favorecimento pessoal – dado o ambiente de obscurantismo em que ocorreram –, servindo o planeamento para reproduzir as estruturas de poder existentes restringindo a entrada de novos participantes e onde os grupos de pressão mais organizados aproveitam a oportunidade em influenciarem as decisões estratégicas, conduzindo a situações de injustiça e desonestidade, principalmente perante aqueles que ficaram de fora do processo de concertação.

Ou seja, o consenso alcançado entre os participantes frequentemente é inaceitável para os não participantes, sendo visto como uma manipulação. De facto, se as negociações se limitarem aos actores mais influentes e quantos menos forem envolvidos mais facilmente se atinge o consenso. Assim, embora tais processos sejam vistos como mais "democráticos", na verdade, e como anteriormente se demonstrou, estes processos conduzem a mais injustiças, discricionaridades, desconfianças e falta de transparência do que os anteriores instrumentos de planeamento centralizados, criando clivagens na cultura organizacional local. Neste sentido caminha-se para o corporativismo, dado que o acesso ao processo de tomada de decisões não está equitativamente distribuído entre as partes interessadas, sendo favorecidos aqueles que estejam melhor organizados e sejam mais influentes.

Além disso, a insuficiente participação, a incorrecção na definição de objectivos ou o carácter genérico dos mesmos, a má selecção dos projectos e a insuficiência de recursos, a falta de comprometimento e responsabilização dos agentes implicados, a falta de monitorização e divulgação eficazes, a percepção exclusivamente política do plano – comprometeram todos eles o êxito do processo de planeamento estratégico em algumas cidades, tendo sido encarado como um instrumento para aceder ao financiamento oriundo da administração central para a realização de alguns projectos pontuais, ou então, momentaneamente, como um instrumento de marketing político, acentuando-se a resposta imediata às necessidades do presente.

Como foram actos isolados, não produziram efeitos através da sua formalização. Pois, uma transformação cultural profunda demora alguns anos e tem de ser levada a cabo com perseverança durante esse tempo, e não serão atitudes imediatistas de curto prazo que tornarão essa mudança possível. Assim, não existindo à partida uma tradição de práticas participativas e colaborativas consistentes, seria pouco realista que a simples determinação normativa, criasse tais dinâmicas de concertação, negociação e contratualização.

Dado o tamanho demográfico reduzido das cidades em causa, conjugado com o facto de estarem localizadas, algumas delas, em áreas menos favorecidas, faltava-lhe diversidade económica e institucional. Além disso, não havendo uma preparação e formação das autarquias locais adequada, foram estabelecidos objectivos de política urbana que ultrapassavam o mero papel fiscalizador das autarquias, ao incluir aspectos imateriais respeitantes à promoção da atractividade económica e à melhoria da qualidade de vida. Deste modo se comprova se se delegar nos municípios o seu próprio desenvolvimento, é necessário atribuir-lhe um maior nível de competências, uma maior autonomia política e financeira e uma maior disponibilidade de recursos técnicos e pessoal qualificado (bem como instrumentos de controlo apropriados).

Embora o programa PROSIURB deixasse alguma margem de manobra, também impôs algumas condições – nomeadamente, a restrição do acesso ao financiamento às cidades possuidoras de plano estratégico, a definição do conceito e do conteúdo dos planos estratégicos, a designação das cidades consideradas de média dimensão, determinação das medidas passíveis de financiamento –, por isso, ocorreram distorções no entendimento, concepção e implementação dos processos de planeamento estratégico, dado que não foram consideradas as especificidades locais de cada cidade. A este respeito, a metodologia aplicada foi baseada em directrizes políticas, dado que foram os municípios a determinar a metodologia a aplicar, atendendo às orientações gerais emanadas do MPAT.

Mesmo atendendo às limitações verificadas, o processo de planeamento iniciado renovou, ainda que tenuemente, algumas formas de pensamento, assistindo-se a uma tomada de consciência pelos responsáveis locais, de que o destino das cidades depende cada vez mais das suas iniciativas, em vez de se limitar à tradicional atitude assistencialista. Além disso, também se deram os primeiros passos: na concertação interurbana através da criação de redes de cidades e eixos urbanos que ultrapassam as divisões administrativas municipais; em as políticas de desenvolvimento considerarem os aspectos imateriais e mais inovadores, em vez da aposta exclusiva em infra-estruturas viárias (embora esta, juntamente com o saneamento básico, seja dominante em algumas cidades devido às carências ainda existentes neste domínio); em considerar uma análise multi-sectorial e integrada da cidade; na operacionalização e implementação de projectos estruturantes para o desenvolvimento urbano e definição de prioridades, racionalizando a implementação de projectos através da concentração de esforços em projectos prioritários e assim evitar concorrências com efeitos destruidores para os processos de desenvolvimento urbano.

Em suma, devido a causas internas e a causas estruturais e contingências externas, os exercícios de planeamento estratégico implementados em cidades de média dimensão foram pontuais, discricionários, não sendo alcançados os objectivos propostos inicialmente, nem havendo a preocupação de ajustar os planos às mudanças entretanto ocorridas, nem prevendo alternativas de forma que todo o processo tivesse continuidade com efeitos duradouros. Ou seja, a adopção dos princípios do planeamento estratégico urbano foi feita com algum grau de deturpação, pois, o plano estratégico foi encarado como um instrumento administrativo para aceder a fundos de financiamento, continuando a acentuar-se a tónica na vertente assistencialista do desenvolvimento local e na satisfação das necessidades políticas imediatas das autarquias e, de uma forma geral, continua a haver uma falta de sensibilidade para as questões do desenvolvimento integrado e incapacidade dos actores locais se mobilizarem para promoverem o seu próprio desenvolvimento.

As causas de tais insucessos poderão ser encontradas nas limitações do próprio processo de planeamento (nomeadamente a rigidez na definição e a não revisão dos planos, a fraca representatividade de interesses, o carácter não contratual das intervenções e a própria finalidade do processo de planeamento: a resposta às necessidades do presente).

Contudo, também existem condicionantes de ordem estrutural, motivadas, essencialmente pelo peso da história, nomeadamente os de cariz sócio-cultural e institucional. As principais barreiras sócio-culturais são o individualismo, a desconfiança e o atomismo entre agentes, instituições e cidadãos, próprios de uma sociedade fragmentada, não permitindo acções colaborativas, participadas e negociadas. Além disso, também existe uma misologia vulgarizada e uma cultura organizacional pouco favoráveis ao desenvolvimento e à inovação. Os constrangimentos de ordem institucional, poder-se-ão salientar a estrutura dirigista e centralizada com prevalência das relações hierárquicas verticais rígidas em detrimento das relações horizontais em rede, onde o sector público continua a ser visto como "autoridade" e não como "actor" de desenvolvimento, quando os níveis superiores se tornam inoperantes impedem a inovação e a mudança estratégica, o fraco grau de autonomia e de liderança dos municípios e o peso relativo do Estado central, resistências à cooperação intermunicipal, cultura política de curto prazo, estruturas burocráticas e sectorializadas inadaptadas às exigências de uma gestão estratégica, uma vez que se baseiam em métodos rotineiros, estanques e faccionários, havendo também comportamentos bloqueadores de alguns decisores, visão segmentada e compartimentada do processo de desenvolvimento e procedimentos internos muito rígidos para desenvolver projectos ambiciosos – que dificultam a apropriação e a execução de acções estratégicas. Além disso, ao nível institucional existe dificuldade em implementar abordagens transversais, pois as instituições continuam a funcionar de forma compartimentada, com estruturas organizadas segundo lógicas verticais e especializadas, dificultando abordagens sistémicas e transversais. Do ponto de vista epistemológico, existe resistência dos modos de pensar e segmentação do saber – os indivíduos estão habituados a visões sectoriais, segmentadas e verticais do modernismo. Do ponto de vista psicológico, existe uma propensão humana para pensar principalmente nos seus próprios interesses de curto prazo.

No entanto, a necessidade de ultrapassar a adversidade e as situações de crise são as mais fecundas para iniciar processos de PE, uma vez que representam um forte potencial para a inovação e empreendimento, constituindo o móbil para a consciencialização e mobilização dos agentes, por forma a enfrentarem as dificuldades e ameaças sentidas. Estas ameaças que poderão conduzir a uma situação desfavorável, ou mesmo intolerável, poderão ser um elemento mobilizador e congregador, especialmente, se forem sentidas pela maioria dos agentes, sendo então alertados para mudarem comportamentos e desenvolverem novas acções, por forma a minorarem os seus efeitos negativos. Deste modo, haverá mais abertura para encontrar formas alternativas de resolução de problemas, devido à insatisfação, ou mesmo à frustração, existente com as soluções anteriores. Normalmente nestas situações difíceis existe consenso para uma solução inovadora, mesmo entre concorrentes, porque a situação se tornou intolerável.

(*) Excepto as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.